Le Monde.fr | 18.08.2014
Par Nelly Ferreira (Maître de conférence en Droit public à l’université de Cergy-Pontoise, auteur de « Le devenir des collectivités territoriales  » , éditions Lextenso-Gualino, 2012)

A l’heure où la refonte de la carte régionale fait l’objet de discussions passionnées, il existe, semble-t-il, une unanimité concernant le principe des grandes collectivités qui répondrait aux maux rencontrés par la décentralisation : simplification des structures, clarification des compétences et, ce qui n’est pas le moindre des intérêts en ces temps de disette financière, réduction des dépenses publiques.

Ainsi, la diminution du nombre des régions aboutira à des entités plus imposantes, avec des moyens censés être plus importants, des compétences que l’on annonce renforcées en matière économique et un pouvoir réglementaire spécifique (mais sans que le projet de loi ne précise rien en la matière) leur permettant de concurrencer les autres régions européennes.

Même pour les collectivités, la concurrence peut ainsi mener à des fusions… Ces fusions, régulièrement évoquées depuis quelques années, vont donc se concrétiser de manière rapide et impérative, puisque leur annonce fut inattendue et qu’à la place des référendums régionaux prévus par une première mouture du projet de loi, la carte est dessinée par les plus hautes instances étatiques.

DES GÉANTS URBAINS
Mais le big is beautiful ne concerne pas les seules régions car d’autres géants sont annoncés. L’architecture décentralisée va se restructurer autour d’un second niveau qui s’est développé depuis plusieurs années, celui des intercommunalités : les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (les communautés de communes en zone rurale, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines et les récentes métropoles), vont se rebâtir sur le modèle du gigantisme.
Concernant les métropoles, l’objectif est bien de créer de grands acteurs urbains réunissant un nombre impressionnant de compétences (communales, mais aussi départementales, régionales et même étatiques) : qu’il s’agisse des futures métropoles « classiques » d’au moins 400 000 habitants ou des métropoles particulières de Lyon (1,3 millions d’habitants), Marseille (1,8 millions d’habitants) ou Paris (au moins 6,7 millions d’habitants), toutes seront des structures impressionnantes par leur taille et l’ampleur de leurs missions.

Ce phénomène de « grandeur locale » va aussi concerner, dans une moindre mesure, les autres formes d’intercommunalité. Ainsi, la loi du 27 janvier 2014 relative aux métropoles impose l’achèvement de la carte intercommunale en grande couronne, c’est-à-dire des intercommunalités d’au moins 200 000 habitants. Le projet de loi en discussion prévoit d’instaurer un seuil minimum de 20 000 habitants pour les autres territoires, alors qu’il n’était que de 5000 habitants depuis la loi du 16 décembre 2010. Dans le même temps, le texte leur transfère d’office de nouvelles compétences communales.

Si les grandes structures ont toujours existé, c’est la première fois que l’on systématise leur existence et qu’on leur donne, en même temps, des pouvoirs élargis : l’innovation est donc d’allier gigantisme démographique et territorial, et concentration de compétences.

On peut dès lors se demander si cette nouvelle carte territoriale remplira les objectifs de « plus d’efficacité, plus de rapidité, plus de proximité et plus de démocratie » énoncés par le chef de l’Etat lors des Assises de la démocratie
territoriale, le 5 octobre 2012, évoquant ainsi les buts d’une nouvelle « loi de décentralisation ».

A l’inverse, instaurer tout à la fois la fusion des régions, des intercommunalités lointaines, voire une éventuelle suppression des départements, ne paraît pas propice à une décentralisation plus proche et soucieuse de la prise en compte
des besoins des citoyens. Bien au contraire, cette « folie des grandeurs » peut entraîner éloignement des centres de décision au sein de structures peu connues des citoyens (qui connaît son « interco » ?), développement d’un fonctionnement bureaucratique propre aux grandes entités et manque de lisibilité pour le citoyen.

UN CITOYEN NÉGLIGÉ
Mais qui se soucie du citoyen ? En l’espèce, tout se fait sans lui, rien ne se fait pour lui : toutes ces opérations se font hors de son intervention, tout processus référendaire ayant été banni, et on peut craindre que les procédés de démocratie directe (référendum local, droit de pétition), peu utilisés dans de petites structures, ne le soient davantage dans les plus grandes. En outre, le risque existe, avec de telles structures rassemblant de telles compétences, d’une concentration des pouvoirs entre les mains des élus qui seront à la tête de ces mastodontes. Alors qu’il y a trente ans, on décentralisait pour permettre
la pluralité des autorités de décision, proches des citoyens, aujourd’hui on recentralise autour de quelques structures, comme si la France ne pouvait accepter un fonctionnement qui ne soit recentré.

Cela pose aussi la question de l’interdiction du cumul des mandats qui doit intervenir en 2017 : l’intérêt de l’interdiction semble anéanti par le fait que la détention d’un seul mandat local emportera concentration des pouvoirs. Là où jusque-là, il fallait deux ou trois mandats pour détenir ces mêmes compétences, un seul mandat, dans l’une de ces grosses structures, suffira ! Il devient dès lors urgent d’interdire le cumul des mandat dans le temps !
Il est à noter que rien n’est fait concernant les 36 700 communes et l’on peut penser que ces grandes entités, notamment en zone rurale, justifient le maintien des petites communes, qui seront le seul lieu de proximité. En effet, dans les zones rurales, imposer des intercommunalités de 20 000 habitants (voire 200 000 habitants en grande couronne où existent de nombreux territoiresruraux) n’est pas pertinent car cela impose de regrouper artificiellement de très larges zones. Ces intercommunalités pourront-elles gérer des services de proximité ? Elles se tourneront alors vers les petites communes, trop heureuses de jouer ce rôle. Alors que des intercommunalités de 5 à 8 000 habitants selon les cas, auraient pu mener à une disparition des micro-communes en se substituant progressivement à elles, la grandeur des intercommunalités
imposera leur maintien.
Enfin, cette réforme poursuit surtout un but de restriction des dépenses publiques : or, la grandeur n’induit pas nécessairement efficacité de fonctionnement. Mais surtout, la seule visée de rationalisation financière ne peut
valoir réforme territoriale. Si elle doit être un élément à prendre en compte, la décentralisation n’a de sens et de légitimité qu’en tant qu’organisation politique et sociale particulière portant proximité, pluralité des centres de décision, et participation plus grande des citoyens. La réforme en cours s’éloigne de ce que doit être la décentralisation. Il ne s’agit pas de prôner un statu quo dommageable mais il convient de ne pas faire de la décentralisation une variable d’ajustement du budget étatique. Sous peine que la grandeur des collectivités n’amène à la décadence de la décentralisation.

Nelly Ferreira (Maître de conférence en Droit public à l’université de Cergy-Pontoise, auteur de « Le devenir des collectivités territoriales  » , éditions Lextenso-Gualino, 2012)

La nouvelle carte territoriale, ou la folie des grandeurs